De verbeelding en de planregels zijn het juridisch bindende deel van het bestemmingsplan. De toelichting is dat niet, ondanks dat juist die toelichting de bedoeling van de planwetgever beoogt weer te geven. De verbeelding en de planregels zijn daarom bepalend voor de uitleg van een bestemmingsplan. Ook als uit de toelichting blijkt dat iets anders is bedoeld.

Maar wat als de planregels onduidelijk zijn? Deze handleiding geeft daarvoor vijf handvatten.

1. Letterlijke uitleg

De planregels van een bestemmingsplan moeten omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

In een uitspraak van 28 mei 2014 heeft de Afdeling bijvoorbeeld nog overwogen dat, omdat in de planregels een zorgcomplex met de bestemming ‘Maatschappelijk’ was gedefinieerd als “een cluster van zelfstandige zorgwoningen, bedoeld voor bij voorkeur mensen met een (fysieke) beperking, waar zorg thuis geleverd kan worden”, niet was uitgesloten – gelet op de zinsnede “bij voorkeur”, dat alle zorgwoningen zouden worden bewoond door mensen zonder zorgvraag.

Wat had deze uitspraak tot gevolg? De raad werd opgedragen het gebrek (lees: de definitie) te herstellen, zodat het gebruik van de zorgwoningen zou passen binnen de maatschappelijke bestemming.

Dat een letterlijke uitleg ook tot onredelijke uitspraken kan leiden, blijkt overigens uit een uitspraak van 9 september 2015 waarin de Afdeling heeft overwogen dat, omdat in de planregels een klimbos was gedefinieerd als “uit verschillende aangelegde routes door de kronen van de bomen via een parkoers van touwen en hout”, het gebruik van klimbeveiliging en zip-lines in het klimbos niet was toegestaan, omdat deze van metaal zijn en niet van touwen en hout. Dat de planwetgever een andere bedoeling had, maakte voor de Afdeling niets uit.

2. Andere wet- en regelgeving

Bevatten de planregels geen definitie, dan is een letterlijke uitleg niet mogelijk. In dat geval zoekt de Afdeling vaak aansluiting bij de definities van het begrip in andere wet- en regelgeving, bijvoorbeeld in een uitspraak van 31 oktober 2012 waarin de Afdeling voor het begrip ‘dierenverblijf’ aansluiting heeft gezocht bij dat begrip uit de Wet geurhinder en veehouderij.

3. Normaal spraakgebruik

Weer een andere oplossing van de Afdeling is de betekenis die aan een begrip in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Dat is natuurlijk geen straattaal, maar de betekenis die Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal – dus niet een andere versie van Van Dale en al helemaal geen woordenboek van een andere uitgever! – aan een begrip geeft.

In een recente uitspraak van 4 oktober 2017 heeft de Afdeling bijvoorbeeld nog met gebruikmaking van Van Dale het begrip ‘bejaardenoord’ – ja, het bestemmingsplan was zeer gedateerd – weten te definiëren als een gebouw waar uitsluitend bejaarden wonen die niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen en derhalve gelijk gesteld moet worden met een verzorgingstehuis.

4. Redelijke of systematische uitleg van de planregels

Indien een letterlijke uitleg niet mogelijk is en andere wet- en regelgeving dan wel het normaal spraakgebruik evenmin soelaas bieden, dan wil de Afdeling nog wel eens in de onderlinge samenhang van de verbeelding en/of de planregels de bedoeling van de planwetgever aflezen.

Een sprekend voorbeeld van deze methode is de uitspraak van 7 november 2012 van de Afdeling, waarin de Afdeling heeft overwogen dat, ondanks dat in een planregel naar een verkeerde bepaling wordt verwezen, uit de systematiek van de planregels duidelijk volgt naar welke bepaling bedoeld is te verwijzen zodat ook die uitleg van de planregels wordt gevolgd.

5. Bedoeling van de planwetgever

Als u met behulp van de bovenstaande handvatten de planregel niet kan uitleggen, wordt tenslotte naar de plantoelichting (de nota van zienswijzen inbegrepen) gekeken. Dat beoogt immers de bedoeling van de planwetgever weer te geven. Hoewel het logischer zou zijn om dit eerder mee te nemen in de beoordeling, gebeurt dat niet. Er zijn dan ook niet veel uitspraken waarin juist die toelichting van doorslaggevende betekenis is geweest.

Eén uitspraak waarin dit wel het geval is geweest, is een uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 over het gebruik van het Gaasperpark in Amsterdam ten behoeve van het evenement Amsterdam Open Air (2013). De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat uit de verbeelding met planregels volgt dat die gronden zijn bestemd als ‘Recreatiegebied’, zoals stranden en ligweiden. In de toelichting op het bestemmingsplan is vervolgens vermeld dat ter plaatse bijvoorbeeld ook trimbanen, fietsbanen en andere vormen van licht recreatief gebruik zijn toegestaan. Gelet hierop heeft de Afdeling gemeend dat deze gronden niet zijn bestemd voor het evenement.

Conclusie

De Afdeling heeft nooit expliciet overwogen dat bijvoorbeeld de uitleg conform het normaal spraakgebruik de voorkeur verdient boven een redelijke of systematische uitleg van de planregels. Toch lijkt er een lijn te zijn in de jurisprudentie waaruit kan worden afgeleid dat het eerste handvat voorgaat voor het tweede, het tweede voor het derde et cetera. Om die reden heb ik dan ook deze volgorde aangehouden. Met bovenstaande handvatten moet het in bijna alle gevallen mogelijk zijn om onduidelijke planregels uit te leggen.